NHỮNG MÂU THUẪN TRONG MỘT SỐ QUI ĐỊNH CỦA LUẬT KHIẾU NẠI TỐ CÁO, LUẬT ĐẤT ĐAI, PHÁP LỆNH THỦ TỤC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ VÁN HÀNH CHÍNH TRONG MỘT VỤ VIỆC CỤ THỂ

Tóm tắt nội dung vụ việc Ngày 30/12/1998, Chính Phủ ban hành Quyết định số 1168/QĐ-TTg về việc cho Công ty Thương mại Củ Chi thuê 2.206.433m2 đất để đầu tư xây dựng và kinh doanh kết cấu hạ tầng Khu công nghiệp Tây Bắc Củ Chi tại các Xã Tân An Hội, Trung Lập Hạ và thị trấn Củ Chi, huyện Củ Chi- TP.HCM.

Ngày 30/09/2004, Ủy ban nhân dân Huyện Củ Chi có Quyết định số 6187/QĐ-UB về việc bồi thường, hỗ trợ thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, nhà cửa, vật kiến trúc, hoa màu đối với hộ gia đình của ông Nguyễn Văn Đức.

Ông Đức có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có diện tích đất 17.196m2 trong diện tích 2.206.433 m2 nêu trên, khiếu nại Quyết định số 6187 của Ủy ban Nhân dân huyện Củ Chi là ông chưa có quyết định thu hồi đất theo từng hộ gia đình.

Ông Đức khiếu nại Quyết định số 1168 chỉ gửi cho các cơ quan Nhà nước tổ chức thực hiện quyết định theo thẩm quyền, không có gửi cho ông để thi hành, chưa xác định diện tích đất của từng hộ dân bị thu hồi đất, số tờ bản đồ, số thửa, loại đất. Đến nay, ông Đức chưa có quyết định thu hồi đất theo Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 của Chính phủ.

Ngày 24/08/2007 Ủy ban nhân dân Huyện Củ Chi có Quyết định số 3881/QĐ-UBND bác đơn khiếu nại của ông Đức . Ngày 14/09/2007 ông Đức làm đơn khiếu nại quyết định số 3881 gửi đến ông Chủ tịch Ủy ban Nhân dân (UBND) TP.HCM.

Ngày 11/09/2008 UBND TP.HCM có Quyết định số 3898/QĐ- UBND bác đơn khiếu nại của ông Đức, quy định: “Đây là quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 của Chủ tịch UBND thành phố, đối với khiếu nại của ông Nguyễn Văn Đức. Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định này, ông Nguyễn Văn Đức có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định”.

Căn cứ Quyết định số 3898, ngày 29/09/2008 ông Đức làm đơn khởi kiện vụ án hành chính gửi Tòa án Nhân dân (TAND) TP.HCM. TAND TP.HCM trả lại đơn khởi kiện của ông Đức .

Ngày 10/11/2008 ông Đức nhận được phiếu hướng dẫn số 164939/HD-VP của Thanh tra Chính phủ. Nội dung phiếu hướng dẫn: “Căn cứ Luật Khiếu nại tố cáo, Văn phòng Thanh tra Chính phủ trả lại đơn và hướng dẫn ông Đức trình đơn đến Tòa hành chính Tòa án Nhân dân TP.HCM là cơ quan có thẩm quyền và trách nhiệm xem xét”.

Căn cứ phiếu hướng dẫn số 164939, ngày 27/11/2008 ông Đức làm đơn khiếu nại gửi đến ông Chánh án TAND TP.HCM. Ngày 05/01/2009 ông Đức nhận được Quyết định giải quyết khiếu nại số 15/2008/QĐ-TATP-HC giữ nguyên việc trả đơn khởi kiện vụ án hành chính cho ông Đức. Lý do: Quyết định số 3898 của UBND TP.HCM là quyết định giải quyết khiếu nại không phải là quyết định hành chính. Vì vậy, không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hành chính.

Những mâu thuẫn phát sinh trong việc áp dụng pháp luật của cơ quan Nhà nước

Qua các sự kiện pháp lý nêu trên, Thanh tra Chính phủ và Tòa án nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh áp dụng pháp luật để giải quyết khiếu nại của ông Đức khác nhau và mâu thuẫn nhau. Điều đó đã cho thấy rằng các quy định của pháp luật chưa thống nhất để giải quyết một sự kiện pháp lý cụ thể như trường hợp của ông Đức.

- Căn cứ điểm a khoản 2 Điều 138 của Luật Đất đai có quy định: quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng của ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, sau khi người khiếu nại đã được UBND cấp huyện giải quyết khiếu nại lần đầu mà không đồng ý. Luật Đất đai không có quy định quyết định giải quyết khiếu nại lần 2.

- Căn cứ Điều 43 và Điều 46 của Luật khiếu nại tố cáo, người khiếu nại khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 mà không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án.

- Căn cứ Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, tại Điều 2 của Pháp lệnh quy định: cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính căn cứ vào quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 nhưng người khiếu nại không đồng ý. Như vậy, quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 đều là cơ sở cho người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính.

Theo các quy định của 03 văn bản pháp luật nêu trên có các từ ngữ sau đây đáng lưu ý:

- Luật Đất đai: có quy định quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng (không có quy định lần 2) thì người khiếu nại không có quyền khởi kiện vụ án hành chính.

- Luật Khiếu nại, tố cáo: có quy định quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính.

- Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính: Đối tượng để người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính gồm có: quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và quyết định giải quyết khiếu nại lần 2.

Trong trường hợp ông Đức, TAND TP.HCM bác đơn khởi kiện của ông Đức lý do là Quyết định số 3898 của UBND TP.HCM là quyết định giải quyết khiếu nại không phải là quyết định hành chính. Vì vậy, tòa án không thụ lý vụ án hành chính.

Theo các luật và pháp lệnh nêu trên, các cơ quan Nhà nước giải quyết khiếu nại của công dân về đất đai có khác nhau. Yêu cầu quản lý xã hội là pháp luật phải được thống nhất. Nếu chưa được thống nhất thì cần phải được sửa đổi, bổ sung để giải quyết khiếu nại của công dân về đất đai theo một chuẩn mực chung, để tránh trường hợp mỗi cơ quan giải quyết khác nhau, làm thiệt hại đến quyền lợi hợp pháp của công dân.

Hiện nay, các khiếu nại về đất đai giữa người dân và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ngày càng nhiều. Không ít đơn khiếu nại của người dân kéo dài trong nhiều năm, qua nhiều cấp nhưng chưa được các cơ quan nhà nước giải quyết dứt điểm. Nguyên nhân của thực trạng này một phần là do những quy định của pháp luật có liên quan về đất đai chưa được thống nhất và đồng bộ dẫn đến những cách hiểu và áp dụng pháp luật khác nhau.

Chẳng hạn quy định về khiếu nại và khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai của Luật Khiếu nại, tố cáo; Luật Đất đai; Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã có những mâu thuẫn. Điểm a khoản 2 điều 138 của Luật Đất đai quy định: quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, sau khi người khiếu nại đã được UBND cấp huyện giải quyết khiếu nại lần đầu mà không đồng ý. Luật Đất đai không có quy định quyết định giải quyết khiếu nại lần 2.

Trong khi đó, điều 43 và điều 46 của Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: người khiếu nại khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 mà không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án.

Còn điều 2 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính lại quy định: cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính căn cứ vào quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 nhưng người khiếu nại không đồng ý. Như vậy, quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 đều là cơ sở cho người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính.

Theo các quy định của ba văn bản pháp luật nêu trên, những vấn đề sau đây cần được lưu ý:

- Luật Đất đai: có quy định quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng (không có quy định lần 2) thì người khiếu nại không có quyền khởi kiện vụ án hành chính.

- Luật Khiếu nại, tố cáo: có quy định quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính.

- Pháp luật thủ tục giải quyết các vụ án hành chính: đối tượng để người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính gồm có: quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và quyết định giải quyết khiếu nại lần 2.

Để quản lý tốt xã hội thì pháp luật cần phải được thống nhất. Nếu pháp luật chưa thống nhất thì cần phải sửa đổi, bổ sung, tránh trường hợp mỗi cơ quan lại giải quyết theo cách khác nhau, làm thiệt hại đến quyền lợi hợp pháp của công dân mà ví dụ nêu trên chỉ là một trong rất nhiều trường hợp các văn bản pháp luật có sự mâu thuẫn với nhau.

Một ví dụ về sự mâu thuẫn giữa các quy định pháp luật

Tình huống được đặt ra là ông Nguyễn Văn A khiếu nại quyết định thu hồi đất của UBND huyện X đối với đất của ông. Đầu tiên ông gửi đơn đến UBND huyện X_nơi đã ra quyết định thu hồi đất. UBND huyện X thụ lý và bác đơn khiếu nại của ông. Ông A không đồng ý và khiếu nại tiếp lên UBND tỉnh. UBND tỉnh thụ lý và ra quyết định giữ nguyên quyết định giải quyết khiếu nại của UBND huyện X. Ông A quyết định khởi kiện ra Tòa Hành chính TAND tỉnh. Tuy nhiên TAND tỉnh đã không thụ lý đơn kiện của ông A vì cho rằng đã có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng của UBND tỉnh.

Căn cứ để TAND tỉnh không thụ lý đơn của ông A là dựa trên quy định của Luật đất đai 2003 và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 2006. Khoản 2 Điều 138 Luật đất đai quy định: trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai do Chủ tịch UBND huyện giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện TAND hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Nếu khiếu nại đến Chủ tịch UBND tỉnh thì quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để Tòa án giải quyết khiếu kiện hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong các trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư, cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, gia hạn thời hạn sử dụng đất. Tuy nhiên Tòa án chỉ thụ lý giải quyết khiếu kiện hành chính khi đủ các điều kiện quy định tại Khoản 2 Điều 2 PLTTGQCVAHC, đó là: người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch UBND huyện và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch UBND tỉnh; người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh. Theo các quy định trên thì trường hợp của ông A không đủ điều kiện để được Tòa thụ lý giải quyết vì ông đã chọn khiếu nại tiếp lần 2 lên Chủ tịch UBND tỉnh và đây là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng.

Ông A cho rằng Tòa ko thụ lý đơn của ông là sai vì theo Luật Khiếu nại, tố cáo 2005 tại điều 39 và điều 46 có quy định: nếu hết thời hạn giải quyết mà khiếu nại không được giải quyết hoặc không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần 2 hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án; Đồng thời nếu hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần 2 mà khiếu nại không được giải quyết thì hoặc người khiếu nại không đồng ý với kết quả giải quyết cũng có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Điều 45 cũng quy định: người giải quyết khiếu nại lần 2 phải ra quyết định bằng văn bản , trong quyết định này phải có nội dung "quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án". Hơn nữa Luật khiếu nại tố cáo được áp dụng chung trong việc giải quyết khiếu nại, những quy định giải quyết khiếu nại trong Luật đất đai cũng phải dựa trên các quy định chung của Luật Khiếu nại tố cáo. Tuy Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ra đời sau (2006) so với Luật Khiếu nại tố cáo (2005) nhưng Luật khiếu nại tố cáo vẫn có tính pháp lý cao hơn và theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì: trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.

Như vậy áp dụng các quy định pháp luật vào trường hợp của ông Nguyễn Văn A thì TAND tỉnh có trách nhiệm phải thụ lý đơn của ông A. Những mâu thuẫn trong quy định giải quyết khiếu nại về đất đai giữa Luật Đất đai, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và Luật Khiếu nại tố cáo như trên đã gây ra nhiều khó khăn cho người dân thực hiện quyền khiếu kiện của mình. Các cơ quan chức năng cần có sự thống nhất trên cả văn bản giấy tờ và trong thực thi để đảm bảo quyền lợi của người dân.

Luật mâu thuẫn, người dân mất quyền khởi kiện

Theo quy định tại Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, được sửa đổi, bổ sung năm 2004, năm 2005 (viết tắt Luật KN-TC), trong trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại (KN) lần hai, người KN có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án. Quy định này nhằm bảo vệ lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trước các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền. Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều cá nhân, tổ chức đã không được thực hiện quyền của mình.

Nhiều người dân đến Văn phòng tiếp công dân TPHCM phản ánh việc bị tòa án từ chối thụ lý đơn khởi kiện. (Ảnh chỉ mang tính minh họa, không phải nhân vật trong bài). Ảnh: L.T.Hân

“Cổng” tòa không mở

Khi chợ phường Cầu Kho (chợ Nancy) bị giải tỏa để thực hiện dự án xây dựng cầu, đường Nguyễn Văn Cừ, bà Ngô Mỹ Ngọc (ngụ 24/2A Nguyễn Văn Cừ phường Cầu Kho quận 1) là một trong những tiểu thương kinh doanh ở chợ bị ảnh hưởng.

Theo Quyết định (QĐ) số 528/QĐ-UBND ngày 19-3-2009 của UBND quận 1, hai sạp hàng số 40B và 41B của bà được hỗ trợ di dời với số tiền 42 triệu đồng. Cho rằng khoản tiền này quá thấp, bà Ngọc làm đơn KN, yêu cầu Nhà nước và chủ đầu tư phải bồi thường cho bà tổng số tiền 1,4 tỷ đồng.

Vụ việc của bà được giải quyết KN lần đầu bằng QĐ số 1855/QĐ-UBND ngày 13-7-2009 của UBND quận 1 và được giải quyết KN lần hai bằng QĐ số 5482/QĐ-UBND ngày 30-11-2009 của UBND TPHCM. Cả hai QĐ trên đều không chấp thuận yêu cầu bồi thường 1,4 tỷ đồng của bà. Sau đó, bà làm đơn khởi kiện vụ án hành chính ra TAND TPHCM, đề nghị tòa án hủy bỏ QĐ số 5482/QĐ-UBND của UBND TPHCM.

Thế nhưng, vào ngày 24-12-2009, tòa án ra thông báo trả đơn khởi kiện với lý do: “QĐ số 5482/QĐ-UBND là QĐ giải quyết KN lần hai nên vụ kiện của bà không là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính”!

Bà Nguyễn Ngọc Rớt (ngụ 190/23 đường Xóm Đất phường 10 quận 11) cũng bị tòa án từ chối thụ lý đơn kiện tương tự trường hợp của bà Ngọc. Năm 2006, khi bị Nhà nước giải tỏa mảnh đất có diện tích 365m² ở thị trấn Tân Túc huyện Bình Chánh để thực hiện dự án đầu tư xây dựng khu trung tâm hành chính huyện, bà chỉ được bồi thường hơn 92 triệu đồng.

Trong khi đó, vào năm 2002, bà đã phải bỏ ra 200 triệu đồng – tương đương 42 lượng vàng SJC – để mua mảnh đất này. Do vậy, bà làm đơn KN, yêu cầu được nâng giá đền bù, được giải quyết mua một nền nhà theo giá quy định của Nhà nước hoặc được giải quyết bố trí tái định cư.

Ngày 3-1-2007, UBND huyện Bình Chánh ra QĐ số 17/QĐ-UBND giải quyết KN lần đầu. Ngày 12-9-2007, UBND TPHCM ra QĐ số 4118/QĐ-UBND giải quyết KN lần hai. Vì 2 QĐ này đều bác nội dung KN nên bà Rớt gửi đơn khởi kiện đến TAND TPHCM. Với cùng lý do vụ kiện không thuộc thẩm quyền giải quyết, ngày 22-10-2007 tòa án ra thông báo trả đơn khởi kiện.

Trống đánh xuôi, kèn thổi ngược

Những vụ việc bị tòa án từ chối thụ lý như trên không phải là ít. Tại buổi làm việc với Bộ Tư pháp cuối tháng 4-2010 vừa qua, báo cáo về thực trạng KN hành chính liên quan đến đất đai trên địa bàn TPHCM, Phó Chánh Thường trực Thanh tra TPHCM Hoàng Đức Long cho biết: “Trong 3 năm 2007, 2008, 2009 UBND TPHCM ban hành 737 QĐ giải quyết KN lần hai liên quan đến lĩnh vực đất đai. Không đồng ý với QĐ giải quyết KN lần hai, đương sự trong 288 trường hợp khởi kiện vụ án hành chính. Tuy nhiên, những trường hợp này không được tòa án thụ lý”.

Lý do là theo quy định của Luật KN-TC, sau khi có QĐ giải quyết KN lần hai, người KN vẫn có quyền khởi kiện ra tòa án. Trong khi đó, theo quy định tại Luật Đất đai và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, người KN chỉ có quyền khởi kiện ra tòa án trong trường hợp chưa KN lần hai lên cơ quan hành chính cấp trên.

Sự mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật này đã khiến 288 trường hợp khởi kiện QĐ giải quyết KN lần hai ở TPHCM (tính chung cả nước là gần 2.000 trường hợp) bị “treo” nhiều năm qua.

Để giải quyết tình trạng này, Bộ Tư pháp đang xây dựng “Nghị quyết giải thích việc KN, khởi kiện và việc giải quyết KN, khởi kiện về đất đai quy định tại Luật KN-TC, Luật Đất đai và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính” trình lên Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Dự thảo nghị quyết nêu rõ: Người KN QĐ hành chính về quản lý đất đai đã được chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết KN lần đầu và được chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết KN lần hai mà không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án để được giải quyết; phạm vi khởi kiện là nội dung của QĐ giải quyết KN lần hai.

Ngoài ra, để đảm bảo quyền lợi cho người dân, nhiều ý kiến đóng góp dự thảo cho rằng thời hiệu không nên tính từ ngày nghị quyết được ban hành mà nên lấy thời điểm từ ngày 1-6-2006 (ngày Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KN-TC năm 2005 có hiệu lực thi hành), như vậy mới công bằng với những trường hợp đang bị “treo” nhiều năm qua.

Nhiều quy định pháp luật mâu thuẫn và bất hợp lý đang gây trở ngại cho người dân khi họ muốn khiếu nại hoặc khởi kiện các quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai.

“Thời hiệu khiếu nại, khởi kiện có còn nữa không?”, đó là vấn đề quan tâm “cốt tử” đầu tiên gần như không thể thiếu của các luật sư khi tư vấn cho khách hàng về các vụ khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai. “Cốt tử” vì nếu quá thời hạn luật định thì đương sự sẽ bị mất quyền khiếu nại hay khởi kiện cho dù nội dung khiếu kiện có bức xúc đến mấy và thậm chí thấy rõ là quyết định hành chính đó sai.

Hệ trọng với người dân như thế nhưng các quy định của pháp luật về vấn đề này lại mâu thuẫn một cách kỳ lạ. Điều 31, Luật Khiếu nại Tố cáo (1998) cho phép thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được hành vi hành chính. Trong khi đó, khoản 1, điều 64, Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2008 của Chính phủ lại quy định đối với quyết định hành chính trong quản lý đất đai của ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh thì thời hiệu khiếu nại là 30 ngày, kể từ ngày cơ quan này có quyết định đó.

Nghị định trên của Chính phủ chẳng những làm cho thời hiệu khiếu nại bị rút xuống còn một phần ba mà còn gây vô vàn khó khăn cho người khiếu nại khi quy định thời hiệu khiếu nại được tính kể từ ngày UBND tỉnh ban hành quyết định hành chính, thay vì kể từ ngày đương sự nhận được quyết định hành chính hoặc biết được hành vi hành chính theo như Luật Khiếu nại Tố cáo. Nếu chính quyền tìm cách “ém” quyết định hành chính đã ban hành, cho đến khi đương sự vỡ lẽ, thì thời hiệu khiếu nại đã hết, hay nói cách khác, quyền khiếu nại của họ đã bị vô hiệu. Nhiều luật sư cho biết đây là thủ thuật được không ít chính quyền địa phương áp dụng nhằm tránh bị người dân khiếu kiện.

Ngoài cơ chế khiếu nại, điều 39, Luật Khiếu nại Tố cáo năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung tại điều 12, Luật Khiếu nại Tố cáo năm 2005) còn cho phép người dân được khởi kiện vụ án hành chính ra tòa trong hai trường hợp: a) hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà không được giải quyết; b) hoặc không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại (lần đầu). Tuy nhiên, ông Lê Văn Khiêm, chuyên viên pháp lý của Văn phòng Luật sư người nghèo cho biết, rất nhiều trường hợp đã bị tòa trả lại đơn khởi kiện do không có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại không đúng hình thức.

Giải thích về việc trả lại đơn kiện, tòa án thường căn cứ vào điều 37, Luật Khiếu nại Tố cáo (1998); điều 10, Luật Khiếu nại Tố cáo (2005); điểm 2, khoản 1, điều 1, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính sửa đổi (2006). Cụ thể, các điều luật nói trên yêu cầu: “Người giải quyết khiếu nại lần đầu phải ra quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản”.

Còn điểm 2, khoản 1, điều 1, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính sửa đổi (2006) thì quy định: Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để tòa án giải quyết vụ án hành chính đối với “quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do chủ tịch UBND… giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó”.

Như vậy, theo bắt bẻ của tòa, để thụ lý đơn kiện phải thỏa mãn điều kiện: vụ việc đã được cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu và việc giải quyết khiếu nại đó phải được thể hiện bằng văn bản, dưới hình thức một quyết định giải quyết khiếu nại. Với cách hiểu này, nếu không đáp ứng được điều kiện trên thì tòa từ chối thụ lý đơn kiện cho dù rõ ràng là có sự mâu thuẫn với điều 39, Luật Khiếu nại Tố cáo (1998); điều 12, Luật Khiếu nại Tố cáo (2005) khi luật cho phép người dân được quyền khởi kiện vụ án hành chính ra tòa kể cả trong trường hợp không cần phải có quyết định giải quyết khiếu nại (hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà không được giải quyết). Theo ông Khiêm, nắm được cách xử lý trả lại đơn kiện của tòa, có nơi như tỉnh X ở miền Trung, chính quyền địa phương đã chỉ thị (miệng) với nhau là nhất quyết lờ đi, không ban hành quyết định giải quyết khiếu nại khi có khiếu nại hoặc có địa phương đối phó bằng cách giải quyết khiếu nại dưới hình thức thông báo, công văn… thay vì (theo yêu cầu của tòa) phải dưới hình thức quyết định. Người dân trong những trường hợp như vậy xem như bế tắc vì không còn cửa nào để có thể giúp họ giải quyết vụ việc một cách hợp pháp hơn.

Thế nhưng, những khó khăn về thủ tục cũng chỉ là “màn dạo đầu” so với cả đoạn trường giải quyết vụ án mà người đi kiện luôn ở vị trí bất lợi trước một bị đơn là cơ quan nhà nước. Vì vậy, theo nhiều luật sư, đáng lo ngại nhất vẫn là quá trình giải quyết vụ án có đảm bảo được tính khách quan hay không. Ông Khiêm cho biết có trường hợp trước khi xét xử tỉnh ủy, UBND tỉnh đã “triệu tập” thẩm phán – chủ tọa phiên tòa để chỉ đạo hướng giải quyết. Có nơi, theo luật sư Trần Duy Cảnh – Công ty luật Luật Việt, khi biết mình thất lý, chính quyền đã đối phó bằng cách vào “phút 89” chuẩn bị xét xử là lại hủy quyết định đang bị kiện và ban hành quyết định mới với nội dung gần như không thay đổi. Đương sự cuối cùng mệt mỏi quá đành phải ngậm ngùi rút lui.

Quy hoạch “treo”: Kiện ở đâu?

Suốt từ năm 2005 đến nay, người dân ở phường Tân Kiểng, quận 7, TPHCM, luôn sống trong tâm trạng bất an, lo âu vì quy hoạch “treo”. Thật ra, nhiều năm trước nữa ở đây đã từng có quy hoạch và cũng đã bị “treo”…, tuy nhiên do thấy khó khả thi, ngày 25/8/2005, Sở Quy hoạch Kiến trúc TPHCM đã ra thông báo xóa quy hoạch chi tiết hẻm của bốn phường, trong đó có phường Tân Kiểng. Tuy nhiên, bà con chưa kịp mừng thì lập tức chỉ sau đấy đúng một ngày, 26/8/2005, UBND quận 7 lại ban hành quyết định quy hoạch chi tiết mới phường Tân Kiểng mà theo ghi nhận sự điều chỉnh còn bất cập hơn rất nhiều (TBKTSG, ngày 17/11/2005).

Và đến nay, tức sau hơn bốn năm ban hành, bản quy hoạch mới vẫn… còn nằm trên giấy. Thế nhưng, quy hoạch này có tiếp tục được thực hiện hay bị hủy bỏ thì chính quyền địa phương lại không công bố khiến cho người dân bị thiệt hại rất nhiều. Ông Vũ Hùng, một cán bộ hưu trí ở đây, bức xúc cho biết có gia đình muốn bán căn nhà nhưng khi biết quy hoạch còn “treo” nên hầu hết khách bỏ đi, không dám mua.

Khoản 3, điều 29, Luật Đất đai quy định: đất thu hồi để thực hiện dự án, công trình hoặc phải chuyển mục đích sử dụng đất mà sau ba năm không được thực hiện theo kế hoạch thì phải được điều chỉnh hoặc hủy bỏ và công bố. “Như vậy, nếu chính quyền không điều chỉnh hoặc hủy bỏ và không công bố thì bị chế tài gì? Người dân được quyền khiếu kiện về vấn đề này ở đâu?”, ông Hùng đặt vấn đề.

Có ý kiến cho rằng việc khiếu nại hay khởi kiện chính quyền ra tòa trong trường hợp trên là không thể bởi theo quy định hiện hành (điều 162, Nghị định 181/2004/NĐ-CP) quyết định về quy hoạch (đất đai, xây dựng) không thuộc loại quyết định hành chính được quyền khiếu nại và do đó sẽ không được khởi kiện theo thủ tục tố tụng hành chính.

Về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta

1:26' 31/7/2009

Không một Nhà nước nào trong khi tiến hành hoạt động quản lý hành chính trên mọi lĩnh vực của đời sống, lại không có thể mắc những sai sót nhất định, sự sai sót đó do những người được giao thẩm quyền thực thi pháp luật gây ra, do họ bất cẩn, do nhận thức, kĩ năng, do cơ chế, pháp luật, do vụ lợi...

Do đó, ở nước nào cũng vậy, từ xưa đến nay, đều tìm những cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính nhằm phát hiện kịp thời và sửa chữa những sai sót của bộ máy hành chính, đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Cơ chế này có hiệu quả ra sao là biểu hiện mức độ văn minh, dân chủ của một Nhà nước.

Ở nước ta, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính cũng đã thường xuyên được xem xét, chỉnh sửa. Tuy nhiên, trong công cuộc đổi mới tòan diện đất nước, tích cực hội nhập quốc tế, phát huy bản chất dân chủ của Nhà nước ta, thì một thực tiễn hết sức bức xúc đang đòi hỏi Nhà nước ta phải nghiên cứu sâu sắc để xây dựng một cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hữu hiệu. Bên cạnh các hoạt động nghiên cứu khoa học thực tiễn của nhiều cơ quan Nhà nước như thanh tra, tư pháp, tòa án... hiện nay chúng ta thấy xuất hiện hoạt động nghiên cứu ngoài Nhà nước, mang tính chất độc lập, với cách nhìn khách quan (từ ngoài nhìn vào) về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của Nhà nước ta hiện nay. Đó là hoạt động nghiên cứu của Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển (viết tắt là PLD). Một tổ chức phi chính phủ (thuộc liên hiệp các Hội khoa học và kĩ thuật Việt Nam) đã tập hợp được tương đối đông đảo các chuyên gia nghiên cứu đầy tâm huyết.

Đây là một kênh phản biện xã hội đối với các chính sách, thể chế của Nhà nước, đã được nhiều nhà khoa học và thực tiễn đánh giá cao, một trong số các dự án đầu tiên mà PLD tiến hành nghiên cứu là dự án nghiên cứu về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính.

Với phương pháp nghiên cứu khoa học tương đối độc lập, nghiên cứu theo nhóm và tác giả là cả tập thể. Các thành viên là chuyên gia nghiên cứu với tư cách cá nhân chứ không phải đại diện cho cơ quan nào. Nhiều chuyên đề đã được đưa ra nghiên cứu, trong đó có những vấn đề mà các cơ quan có thẩm quyền không đi sâu nghiên cứu được. Các chuyên gia đã lấy phiếu khảo sát, điều tra, phỏng vấn ở nhiều địa phương, sau đó đưa kết quả ra hội thảo, để các chuyên gia khác phản biện, góp ý kiến.

Với mục tiêu đóng góp tối đa cho việc cải tiến cơ chế khiếu nại hành chính, đóng góp tích cực cho việc xây dựng Luật khiếu nại tố cáo và chính sách định hướng của chính phủ, Viện PLD đã tiến hành nghiên cứu các chuyên đề:

- Giới thiệu về đạo luật khiếu nại tố cáo

- Phương hướng đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính

- Thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính và một số vấn đề về trình tự và thủ tục giải quyết.

- Quyền và thực thi quyền khiếu nại hành chính

- Khiếu nại tố cáo đông người và hoàn thiện quy định của Luật khiếu nại tố cáo về vấn đề này.

- Trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Những vấn đề cần hoàn thiện trong luật khiếu nại tố cáo.

- Thủ tục ban hành quyết định hành chính, một trong các điều kiện tiên quyết bảo đảm quyền của người dân.

- Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính

- Cơ chế giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính

Các đoàn khảo sát đã tiến hành nghiên cứu tại 6 tỉnh, thành phố: Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Khánh Hòa, Quảng Ngãi, Bắc Giang, Đà Nẵng. Đã trực tiếp làm việc với 24 cơ quan tiếp dân, 12 cơ quan giám sát, 9 tổ chức kinh tế.... với 3 mẫu phiếu khảo sát, điều tra, phỏng vấn sâu, đã tập hợp được 119 phiếu.

Sau khi có báo cáo sơ bộ, PLD đã tổ chức hội thảo với sự có mặt của đông đảo các nhà nghiên cứu pháp luật, các cán bộ chuyên môn, thực tiễn để trao đổi về các khiếm khuyết, thiếu thống nhất của luật pháp và sự bất cập của cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay.

Mặc dù pháp luật về khiếu nại hành chính ở nước ta thường xuyên được chỉnh sửa, phát triển, tuy nhiên hiện nay đang bộc lộ rất nhiều vấn đề, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Từ Pháp lệnh về khiếu nại tố cáo (1991), năm 1998 đã nâng lên thành Luật khiếu nại tố cáo, sau đó luật này được sửa 2 lần (2004, 2005), nhưng vẫn còn một số lĩnh vực có khiếu nại hành chính, chưa được đề cập trong luật này như lĩnh vực liên quan đến hoạt động tư pháp (quyết định tố tụng, hành vi tố tụng của những người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng.) Vậy nếu coi luật khiếu nại tố cáo là luật cơ bản về khiếu nại tố cáo, làm cơ sở để giải quyết tất cả các khiếu nại tố cáo trong các lĩnh vực của đời sống, thì nó phải là luật khung, quy định chung và khả thi nhưng hiện nay rất nhiều văn bản pháp luật có một chương hoặc một điều quy định về khiếu nại hành chính trong lĩnh vực mà luật đó điều chỉnh. Chẳng hạn như Luật phòng chống tham nhũng; Luật trợ giúp pháp lý; Pháp lệnh bưu chính viễn thông; Pháp lệnh thuế xuất nhập khẩu; Bộ luật tố tụng hình sự; Luật đất đai; Luật quản lý thuế; Luật bảo hiểm xã hội... Thực tiễn cho thấy mỗi lĩnh vực quản lý hành chính có những đặc điểm riêng, đòi hỏi trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính khác nhau. Do đó Luật khiếu nại tố cáo không bao quát được với tất cả các trường hợp khiếu nại hành chính...

Theo pháp luật khiếu nại tố cáo, thì người khiếu nại phải gửi đơn đến cơ quan hành chính đã ban hành quyết định hành chính. Như vậy cơ quan hành chính vừa là bên bị khiếu nại, vừa là bên giải quyết khiếu nại, liệu có đảm bảo khách quan không? Mặc dù từ trước tới nay, chúng ta chủ yếu thực hiện giải quyết khiếu nại hành chính theo trình tự này, mãi đến 1996 mới có thêm một trình tự tư pháp, giải quyết khiếu kiện hành chính tại tòa án, sau khi người khiếu nại không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan hành chính.

Ngoài ra còn một số quy định pháp luật mâu thuẫn với nhau, ví dụ Luật khiếu nại tố cáo với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự, với Luật đất đai...

Liên quan đến thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong giải quyết khiếu nại tố cáo cũng còn nhiều điểm chưa rõ, còn nhiều chủ thể có thẩm quyền giải quyết như chánh thanh tra (xác minh, kết luận, kiến nghị), thủ trưởng cơ quan hành chính (có quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại.) Thực tế có những trường hợp giữa thủ trưởng cơ quan thanh tra và thủ trưởng cơ quan hành chính có khi có ý kiến khác nhau về một vụ việc, dẫn đến những khó khăn cho việc giải quyết.

Thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết của thủ trưởng cơ quan hành chính dưới cấp và cấp trên cũng chưa rõ, nên hậu quả là vụ việc khiếu nại bị đùn đẩy, vòng vo giữa các cấp... Rõ ràng là việc giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay đang rất lùng nhung, có nhiều cơ qưuan hành chính có thẩm quyền giải quyết nhưng sự phân định thẩm quyền không rõ và mâu thuẫn. Không có cơ quan chuyên trách giải quyết, do đó người giải quyết không chuyên nghiệp, hơn nữa họ không chuyên tâm. Ngoài ra cơ chế giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính và việc thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại mặc dù đã được pháp luật quy định nhưng rõ nên chưa được thực thi có hiệu quả, chủ yếu do quy định trách nhiệm thực hiện chưa rõ, còn nhiều lỗ hổng...

Từ những bức xúc nêu trên, một số ý kiến đề xuất cần thiết lập một hệ thống cơ quan tài phán hành chính thuộc thủ tướng chính phủ, nhằm tạo ra "cơ chế một cửa" chuyên môn hóa việc giải quyết khiếu nại hành chính ngay trong cơ quan hành pháp. Hiện nay còn một trình tự giải quyết khiếu nại hành chính bằng con đường tư pháp bởi hệ thống tòa hành chính đặt trong tòa án nhân dân. hệ thống tòa án hành chính tiếp tục giải quyết khiếu nại hành chính khi các khiếu nại đó đã được cơ quan hành chính giải quyết nhưng người khiếu nại không chấp nhận, họ kiện ra cơ quan xét xử, mong được xác định rõ, công khai về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Hệ thống này cách đây hơn một chục năm (1996) bắt đầu vận hành. Có nhiều nhà khoa học gọi đó là hệ thống cơ quan tài phán hành chính. Giới khoa học và các nhà quản lý kỳ vọng vào hiệu quả hoạt động của các tòa án hành chính. Tuy nhiên, đến nay điều chủ yếu để cho các tòa này xét xử độc lập (yếu tố tạo nên mức độ dân chủ cao của cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính) thì lại không được giải quyết. Do vậy hiệu quả của trình tự giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tư pháp đang rất hạn chế.

Vấn đề được các cuộc tọa đàm dành nhiều tâm sức thảo luận với hai luồng ý kiến:

- Một là - Nên hòan thiện hai phương thức hiện hành để nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính. Bởi hiện nay chúng ta đang tiến hành cải cách hành chính và cải cách tư pháp. Hệ thống tòa án sẽ được nghiên cứu tổ chức không phụ thuộc vào đơn vị hành chính để đảm bảo độc lập khi xét xử....

- Hai là - Nên "đột phá" bằng mô hình cơ quan tài phán hành chính độc lập trong hệ thống hành pháp thay thế việc giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính như hiện nay để giảm các khiếu kiện đến tòa án. Đồng thời tiếp tục duy trì việc xét xử án hành chính của tòa án nhân dân. Nhưng như vậy việc giải quyết khiếu nại hành chính bằng con đường hành chính sẽ thuộc về một đầu mối chuyên nghiệp hơn, khách quan hơn, tuy nhiên sẽ không đảm bảo sự gọn nhẹ của bộ máy Nhà nước và vi phạm hiến pháp...

Rất nhiều vấn đề được trao đổi, một số đã thống nhất, một số còn khác nhau. Sau khi đưa ra công bố báo cáo sơ bộ, được sự đóng góp của các nhà khoa học và nhà chuyên môn, các chuyên gia sẽ tiếp tục hoàn thiện chuyên đề để có cơ sở cho các đề xuất của mình gửi tới cơ quan lập pháp.