Một số vấn đề về việc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Việc thu hồi giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất (viết tắt là GCNQSD đất) đã cấp cho người sử dụng đất là một trong những nội dung trong lĩnh vực quản lý đất đai của cơ quan Hành chính cũng như là thẩm quyền của Tòa án nhân dân khi giải quyết các tranh chấp đất đai theo quy định của điều 32a- Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật tố tụng dân sự.

Vậy việc thu hồi GCNQSD đất trong trường hợp nào thuộc thẩm quyền của Toà án nhân dân, trường hợp nào thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân còn có nhiều cách hiểu, cách nhận thức khác nhau. Bởi vấn đề này được quy định trong nhiều văn bản luật đã được ban hành. Trong thời gian qua, các vụ kiện Hành chính chiếm phần lớn là việc công dân khởi kiện yêu cầu Toà án huỷ quyết định do Uỷ ban nhân dân ban hành đã quyết định thu hồi GCNQSD đất cấp cho người khác ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện. Để giải quyết loại án này, ngoài hệ thống pháp luật tố tụng hành chính cần phải áp dụng khi tiến hành quá trình tố tụng thì pháp luật nội dung phải được xem xét một cách thấu đáo khi áp dụng.

Bài viết sau đây xin được đưa ra cách tiếp cận và cùng trao đổi

Trước hết xác định các văn bản luật nội dung cần áp dụng là:

-    Luật Đất đai năm 2003

-       Nghị định 181/2004/NĐ-CP Ngày 29/10/2004 về thi hành luật đất đai

-       Nghị định 84/2007/NĐ-CP Ngày 25/5/2007quy định bổ sung về việc cấp giấy CNQSD đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai.

-       Thông tư 06/2007/NĐ-CP Ngày 15/6/2007 hướng dẫn thi hành Nghị định 84.

-       Nghị định số 88/2009/NĐ-CP Ngày 19/10/2009 Nghị định về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

Trong các văn bản đã nêu trên thì có nhiều điều luật ở văn bản ban hành trước lại bị bãi bỏ bởi điều luật của văn bản được ban hành sau. Do vậy, khi đã xác định được các văn bản luật nội dung cần chú ý đến tính có hiệu lực của văn bản tại thời điểm áp dụng.

1. Về thẩm quyền thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Khoản 2 điều 25 – NĐ 88/2009 quy định việc thu hồi GCNQSD đất đã cấp trái pháp luật được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã cấp GCNQSD đất. Thẩm quyền cấp GCNQSD đất được quy định tại điều 52 – Luật đất đai. Cụ thể là:

1. Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài.

2. Uỷ ban nhan dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh cấp Giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở.

Như vậy Thẩm quyền thu hồi GCNQSD đất thuộc về Uỷ ban nhân dân theo quy định của luật Đất đai tại Điều 44 thẩm quyền thu hồi đất.

Thực tế giải quyết các vụ án Hành chính thường gặp: Cơ quan Hành chính khi giải quyết các khiếu nại về đất đai đã ban hành các quyết định không đúng thẩm quyền. Do đã vận dụng Luật Khiếu nại quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại là của Chủ tịch UBND nên dẫn đến việc xác định thẩm quyền thu hồi GCNQSD đất thuộc về Chủ tịch UBND. Đến khi khởi kiện đến Toà án thì đương sự khởi kiện người đã ban hành quyết định thu hồi GCNQSD đất theo chính quyết định Hành chính. Toà án căn cứ vào đơn khởi kiện mà xác định người bị kiện là Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là không đúng với các quy định của pháp luật.

Cần phân biệt: khi công dân có hành vi khiếu nại về việc thu hồi giấy CNQSD đất thì Uỷ ban nhân dân là cơ quan cấp GCNQSD đất sẽ xem xét việc đã cấp có phù hợp với các quy định của pháp luật hay không để quyết định sẽ thu hồi họăc không thu hồi. Vận dụng quy định của điều 44 và điều 52- Luật Đất đai thì thẩm quyền thu hồi giấy CNQSD đất phải thuộc về UBND chứ không phải là của Chủ tịch UBND. Chủ tịch UBND ký quyết định là Thay mặt UBND chứ không phải nhân danh cá nhân Chủ tịch UBND.

Trong các vụ án Hành chính người khởi kiện yêu cầu huỷ quyết định thu hồi GCNQSD đất thì người bị kiện luôn được xác định là Uỷ ban nhân dân chứ không phải là Chủ tịch uỷ ban nhân dân.

2. Trình tự  thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Nghị định 84/2007 và thông tư số 06/2007 đã quy định rõ về trình tự thu hồi GCNQSD đất. Song Nghị định 88/2009 đã bãi bỏ một số điều trong nghị định 84/2007, trong đó có quy định về trình tự thu hồi. Do vậy việc áp dụng cần xem xét thời điểm ban hành và tính có hiệu lực của văn bản luật.

Việc thu hồi giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp theo khoản 2 điều 25 - NĐ 88/2009 được quy định như sau:

a, Trường hợp Giấy Chứng nhận đã cấp mà có văn bản của có quan điều tra, cơ quan thanh tra kết luận là Giấy Chứng nhận đã cấp trái với quy định của pháp luật thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy Chứng nhận có trách nhiệm xem xét, nếu kết luận đó là đúng thì thì ra quyết định thu hồi giấy Chứng nhận đã cấp.

b, Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận tự kiểm tra và phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp là trái pháp luật thì có trách nhiệm thông báo bằng văn bản tới cơ quan thanh tra cùng cấp để thẩm tra. Thanh tra cấp huyện có trách nhiệm thẩm tra đối với Giấy chứng nhậndo Uỷ ban nhân dân cấp huyện cấp, Thanh tra cấp tỉnh cá trách nhiệm thẩm tra đối với Giấy chứng nhận do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hoặc sở Tài nguyên và môi trường cấp. Nếu qua thẩm tra có kết luận là giấy chứng nhận cấp trái pháp luật thì cơ quan Nhà nước đã cấp Giấy chứng nhận ra quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp.

c, Trường hợp tổ chức, công dân phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật thì gửi kiến nghị, phát hiện đến cơ quan nhà nước đã cấp Giấy chứng nhận. Cơ quan nhà nước đã cấp Giấy chứng nhận có trách nhiệm xem xét, giải quyết theo quy định tại điểm b điều này.

3. Căn cứ thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Để thực hiện trình tự thu hồi trên, Cơ quan ra quyết định thu hồi phải xem xét sự phù hợp giữa GCNQSD đất đã cấp với các quy định của  pháp luật để ra các quyết định phù hợp.

GCNQSD đất đã cấp sẽ bị thu hồi lại nếu việc cấp không thoả mãn các điều kiện quy định của pháp luật (trái luật). Cơ sở để xem xét tính trái pháp luật là các quy định của Luật Đất đai cũng như các văn bản dưới luật quy định về điều kiện để đất được cấp GCNQSD đất. Trong phạm vi bài viết này chỉ đề cập đến điều kiện để cấp GCNQSD đất cho hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất. Các điều kiện để được cấp giấy CNQSD đất theo Điều 50 – Luật đất đai quy định:

1. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất ổn định, được Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn xác nhận không có tranh chấp mà có một trong các loại giấy tờ sau đây thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và không phải nộp tiền sử dụng đất:

a) Những giấy tờ về quyền được sử dụng đất đai trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 do cơ quan có thẩm quyền cấp trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam;

b) Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tạm thời được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp hoặc có tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính;

c) Giấy tờ hợp pháp về thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất hoặc tài sản gắn liền với đất; giấy tờ giao nhà tình nghĩa gắn liền với đất;

d) Giấy tờ chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua bán nhà ở gắn liền với đất ở trước ngày 15 tháng 10 năm 1993, nay được Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn xác nhận là đã sử dụng trước ngày 15 tháng 10 năm 1993.

đ) Giấy tờ về thanh lý, hoá giá nhà ở gắn liền với đất ở theo quy định của pháp luật;

e) Giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền thuộc chế độ cũ cấp cho người sử dụng đất.

2. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất có một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 Điều này mà trên giấy tờ đó ghi tên người khác, kèm theo giấy tờ về việc chuyển quyền sử dụng đất có chữ ký của các bên có liên quan, nhưng đến trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành chưa thực hiện thủ tục chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật, nay được Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn xác nhận là đất không có tranh chấp thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và không phải nộp tiền sử dụng đất.

3. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất có hộ khẩu thường trú tại địa phương và trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối tại vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn ở miền núi, hải đảo, nay được Uỷ ban nhân dân xã nơi có đất xác nhận là người đã sử dụng đất ổn định, không có tranh chấp thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và không phải nộp tiền sử dụng đất.

4. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không có các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 Điều này nhưng đất đã được sử dụng ổn định từ trước ngày 15 tháng 10 năm 1993, nay được Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn xác nhận là đất không có tranh chấp, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt đối với nơi đã có quy hoạch sử dụng đất thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và không phải nộp tiền sử dụng đất.

5. Hộ gia đình, cá nhân được sử dụng đất theo bản án hoặc quyết định của Toà án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã được thi hành thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sau khi thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật.

6. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không có các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 Điều này nhưng đất đã được sử dụng từ ngày 15 tháng 10 năm 1993 đến trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành, nay được Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn xác nhận là đất không có tranh chấp, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt đối với nơi đã có quy hoạch sử dụng đất thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và phải nộp tiền sử dụng đất theo quy định của Chính phủ.

7. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất từ ngày 15 tháng 10 năm 1993 đến trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành mà chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; trường hợp chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính thì phải thực hiện theo quy định của pháp luật.

Bổ sung cho việc quy định thế nào là đất sử dụng ổn định quy định tại khoản 4 điều 50 – Luật đất đai, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 84/2007 và giải thích rõ tại điều 3 của Nghị định:

1. Đất sử dụng ổn định quy định tại khoản 4 Điều 50 của Luật Đất đai là đất đáp ứng một trong các tiêu chí sau đây:

a) Đất đã được sử dụng liên tục cho một mục đích chính nhất định kể từ thời điểm bắt đầu sử dụng đất vào mục đích đó đến thời điểm được cấp Giấy chứng nhận hoặc đến thời điểm có quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với trường hợp chưa cấp Giấy chứng nhận;

b) Trường hợp đất đã được sử dụng liên tục quy định tại điểm a khoản này mà có sự thay đổi về người sử dụng đất và sự thay đổi đó không phát sinh tranh chấp về quyền sử dụng đất.

2. Việc xác định thời điểm bắt đầu sử dụng đất ổn định được căn cứ vào ngày tháng năm sử dụng và mục đích sử dụng đất ghi trên một trong các giấy tờ sau:

a) Biên lai nộp thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế nhà đất;

b) Biên bản hoặc quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong việc sử dụng đất, biên bản hoặc quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong việc xây dựng công trình gắn liền với đất;

c) Quyết định hoặc bản án của Toà án nhân dân đã có hiệu lực thi hành, quyết định thi hành bản án của cơ quan Thi hành án đã được thi hành về tài sản gắn liền với đất;

d) Quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã có hiệu lực thi hành; biên bản hoà giải tranh chấp đất đai có chữ ký của các bên và xác nhận của đại diện Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp xã) nơi có đất;

đ) Quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có liên quan đến việc sử dụng đất;

e) Giấy tờ về đăng ký hộ khẩu thường trú, tạm trú đài hạn tại nhà ở gắn với đất ở; Giấy chứng minh nhân dân hoặc Giấy khai sinh có ghi địa chỉ của nhà ở liên quan đến thửa đất;

g) Giấy tờ về việc giao, phân, cấp nhà hoặc đất của cơ quan, tổ chức được Nhà nước giao quản lý, sử dụng đất;

h) Giấy tờ về mua bán nhà, tài sản khác gắn liền với đất hoặc giấy tờ về mua bán đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất có chữ ký của các bên liên quan (không cần có chứng nhận của cơ quan, tổ chức);

i) Bản đồ, sổ mục kê, tài liệu điều tra, đo đạc về đất đai qua các thời kỳ.

k) Bản kê khai đăng ký nhà, đất có xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã tại thời điểm kê khai đăng ký.

3. Trường hợp thời điểm sử dụng đất thể hiện trên các loại giấy tờ quy định tại khoản 2 Điều này có sự không thống nhất thì thời điểm bắt đầu sử dụng đất ổn định được xác định theo giấy tờ có ghi ngày tháng năm sử dụng đất sớm nhất.

4. Trường hợp không có một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 2 Điều này hoặc trên giấy tờ đó không ghi rõ thời điểm xác lập giấy tờ và mục đích sử dụng đất thì phải có xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã về thời điểm bắt đầu sử dụng đất và mục đích sử dụng đất trên cơ sở thu thập ý kiến của những người đã từng cư trú cùng thời điểm bắt đầu sử dụng đất của người có yêu cầu xác nhận trong khu dân cư (thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố) nơi có đất.

Giải thích rõ hơn khoản 4 điều 3 Nghị định số 84/2007 nói trên về việc xác định thời điểm bắt đầu sử dụng đất ổn định, Mục I của Thông tư số 06/2007/TT-BTNMT quy định như sau: Khi thực hiện công việc thẩm tra, xác nhận về nguồn gốc và thời điểm sử dụng đất, tình trạng tranh chấp đất đai đối với thửa đất, sự phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt trong quá trình xét cấp GCNQSD đất, Uỷ ban nhân dân cấp xã phải lấy ý kiến của khu dân cư gồm những người đã từng cư trú cùng thời điểm bắt đầu sử dụng đất vào mục đích hiện tại của thửa đất. Ý kiến của khu dân cư được lập thành văn bản và phải được công bố công khai cùng với danh sách các trường hợp đủ điều kiện và không đủ điều kiện cấp giấy chứng nhận. Sau khi kết thúc việc công khai, Uỷ ban nhân dân cấp xã xem xét các ý kiến đóng góp về nguồn gốc và thời điểm bắt đầu sử dụng đất theo mục đích sử dụng đất hiện tại để ghi xác nhận vào đơn xin cấp giấy CNQSD đất cùng với phiếu lấy ý kiến của khu dân cư để gửi cho Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất.

Như vậy, việc cấp giấy CNQSD đất cho hộ gia đình, cá nhân phải tuân thủ điều kiện đã quy định từ khoản 1 đến khoản 7 điều 50 luật Đất đai, điều 3 Nghị định 84/2007, Mục I  Thông tư số 06/2007. Nếu không phù hợp với các quy định của pháp luật cần phải thu hồi GCNQSD đất đã cấp.

Theo  khoản 2 điều 25- NĐ 88/2009 quy định các trường hợp thu hồi GCNQSD đất thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân. Ngoài ra tại khoản 3 điều 25 - NĐ 88/2009 cũng quy định: Việc thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp đối với trường hợp không thuộc quy định của khoản 2 điều 42 Nghị định 181/2004/NĐ-CP và khoản 2 điều này chỉ được thực hiện khi có bản án hoặc quyết định của Toà án nhân dân đã có hiệu lực thi hành.

Thực tế có những vụ việc khi công dân khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân đề nghị thu hồi GCNQSD đất đã cấp cho người khác ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người đi khiếu nại. Khi thụ lý vụ việc là thuộc thẩm quyền của UBND, song quá trình giải quyết khiếu nại thì bản chất sự việc là sự tranh chấp giữa các bên  liên quan đến  hợp đồng dân sự, thừa kế tài sản, tranh chấp về quyền sử dụng đất, về tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật về đất đai...Những loại việc này theo quy định phải được giải quyết theo trình tự tố tụng dân sự tại Toà án. Nếu UBND vẫn tiếp tục giải quyết là sai về thẩm quyền. Trong những trường hợp như vậy UBND nên hướng dẫn người khiếu nại thực hiện việc khởi kiện đến Toà án nhân dân để được vụ việc được giải quyết đúng thẩm quyền.