MỘT SỐ VƯỚNG MẮC VỀ THẨM QUYỀN CẤP VÀ HỦY GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CHO NGƯỜI VIỆT NAM ĐỊNH CƯ Ở NƯỚC NGOÀI THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI HIỆN HÀNH

Thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhằm vừa đảm bảo áp dụng pháp luật chính xác, thống nhất, vừa đảm bảo quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất là một bài toán thực sự không đơn giản. Do chính sách về đất đai thay đổi liên tục qua các thời kỳ, việc xác định thẩm quyền cấp và hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài trong thực tiễn áp dụng Luật Đất đai gặp khá nhiều vướng mắc và mâu thuẫn. Một thực tế là người dân vẫn đang liên tục khiếu nại và chờ đợi sự giải quyết thỏa đáng của các cấp có thẩm quyền.

1. Diễn biến vụ việc: Vụ việc dưới đây là một trong những ví dụ cho tranh tụng trên.

Ngày 31/12/1963, ông Quách Đình Thành và bà Hoàng Thị Gái ký hợp đồng mua nhà và chuyển quyền sử dụng 1.620m2 đất của ông Mai Đình Diện, văn tự bán nhà có đầy đủ chữ ký của hai bên, hai bên giao kết hợp đồng hoàn toàn tự nguyên, không bị lừa dối, ép buộc. Văn tự bán nhà và chuyển quyền sử dụng đất được lập thành văn bản, có chứng thực, xác nhận của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Ban Tổ chức và Dân chính TP.H; Địa chính xã; chứng thực của UBND phường...”. Ông Thành và bà Gái được Ban Tổ chức và Dân chính TP.H xác nhận là “Việt kiều về nước chuyến tàu thứ 5 và được định cư ở TP.H”. Từ năm 1963 đến năm 1990, ông Thành cùng gia đình sinh sống ổn định tại mảnh đất trên. Năm 1990, ông Thành được bảo lãnh sang Pháp đoàn tụ cùng gia đình. Theo pháp luật của Pháp, ông Thành vẫn được giữ quốc tịch Việt Nam (Chính phủ Pháp thừa nhận công dân Pháp được quyền có hai quốc tịch).

Ngày 29/04/1997, ông Thành ủy quyền cho con là anh Trần Ngọc Tuấn tiếp tục hoàn thiện các thủ tục pháp lý để được cấp GCNQSDĐ. Ngày 30/04/1997, ông Thành về nước để cùng ký tên việc xác định mốc giới, ranh giới giữa gia đình ông Thành với các hộ lân cận. Ngày 02/06/1997, ông Thành làm đơn xin kê khai đăng ký quyền sử dụng đất và trích đo mặt bằng sử dụng đất. Ngày 25/06/1997, ông Thành được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số I 776034, số vào sổ 01750 ngày 25/06/1997. Thời điểm này, ông Thành chưa xin thôi quốc tịch Việt Nam.

Năm 2008, ông Thành có văn bản gửi UBND quận T, TP. H về việc xin cấp lại GCNQSDĐ với lý do GCNQSDĐ số I 776034 bị mất. Ngày 06/10/2008, trên cơ sở hồ sơ địa chính, văn tự bán nhà và chuyển quyền sử dụng đất năm 1963, trích lục sổ cấp GCNQSDĐ, UBND quận T, TP.H đã cấp lại GNCQSDĐ số AM 768980 và ra Quyết định hủy GNCQSD đất số I776034. Năm 2008, vợ chồng ông Thành ký hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất với vợ chồng ông Nguyễn Văn Hải và bà Bùi Thị An. Hợp đồng được lập qua công chứng, vợ chồng ông Hải đã nhận nhà đất, tiến hành đóng thuế sang tên thì có khiếu nại tranh chấp của ông Quách Đình Thiệu (là anh ruột ông Thành và đang định cư tại Pháp). Theo nội dung đơn khiếu nại, ông Thiệu khiếu kiện ông Hải về việc chiếm dụng mảnh đất hương hỏa của gia đình, ông Thiệu không đưa ra bất cứ chứng cứ nào chứng minh cho việc khiếu kiện của mình là có cơ sở ngoài việc cho rằng Ủy ban nhân dân quận T, TP.H không có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp này.

Ngày 02/08/2010, UBND quận T, TP.H đã ra Quyết định số 1431/QĐ – UBND thu hồi, hủy bỏ Giấy chứng nhận QSD đất số AM 768980. Vấn đề đặt ra, việc UBND quận T, TP.H cấp và thu hồi GCNQSDĐ nói trên có đúng không còn tồn tại nhiều quan điểm tranh cãi liên quan đến việc áp dụng pháp luật.

2. Quan điểm và bình luận

2.1. Thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số AM 768980

Từ vụ việc trên, thực tiễn áp dụng pháp luật cùng tồn tại hai quan điểm về việc xác định thẩm quyền cấp GCNQSDĐ.

Quan điểm thứ nhất cho rằng, việc cấp GCNQSDĐ nêu trên của UBND quận T, TP. H là vi phạm thẩm quyền theo quy định của pháp luật hiện hành:

i) Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc UBND cấp tỉnh, TP trực thuộc TW (Theo khoản 1 Điều 37 Luật Đất đai năm 2003, sdbs năm 2009).

ii) UBND cấp tỉnh, TP trực thuộc trung ương cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư; tổ chức, cá nhân nước ngoài. (Theo khoản 1 Điều 52 Luật Đất đai năm 2003, sdbs năm 2009).

Ông Thành là người Việt Nam định cư ở nước ngoài, nên theo quy định của Pháp luật đất đai nói riêng và Pháp luật dân sự nói chung, tất cả những vấn đề liên quan đến việc cấp GCNQSDĐ cho những người thuộc đối tượng trên đều thuộc thẩm quyền giải quyết của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Quan điểm thứ hai lại cho rằng, việc UBND quận T, TP. H cấp GCNQSDĐ cho ông Thành là đúng thẩm quyền:

Thứ nhất, về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo khoản 1 Điều 37 Luật Đất đai 2003 chỉ áp dụng đối với các trường hợp được “giao đất, cho thuê đất” bắt đầu từ ngày Luật đất đai 2003 có hiệu lực. Tuy nhiên, căn cứ xác lập quyền sử dụng đất của vợ chồng ông Quách Đình Thành thông qua hợp đồng chuyển nhượng hợp pháp từ năm 1963, không phải thông qua quyết định giao đất nên không thể căn cứ vào quy định này để khẳng định UBND quận T, TP.H vi phạm thẩm quyền. Mặt khác, theo nguyên tắc áp dụng pháp luật nội dung, phải áp dụng luật có hiệu lực vào thời điểm chủ sử dụng đất được cấp GCNQSĐ.

Thứ hai, thẩm quyền cấp GCNQSDĐ theo khoản 1 điều 52 Luật Đất đai 2003 áp dụng đối với “người Việt Nam định cư ở nước ngoài được giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư”. Việc cấp GCNQSDĐ cho ông Quách Đình Thành không nằm trong diện 1) được UBND cấp tỉnh giao đất và 2) để thực hiện dự án đầu tư nên không thuộc trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 37, Điều 52 Luật Đất đai năm 2003.

Vấn đề vướng mắc xuất phát chính từ việc liên quan đến tư cách chủ thể của ông Thành. Trường hợp của ông Thành không thuộc diện “người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở” theo khoản 2 Điều 52 Luật Đất đai 2003. Tuy nhiên theo chúng tôi, việc cấp GCNQSD đất cho ông Thành vẫn thuộc thẩm quyền của UBND cấp quận, huyện do đây là trường hợp xin cấp lại chứ không phải cấp mới GCNQSD đất (trên cơ sở GCNQSD đất cũ bị mất và đã có tên trong sổ địa chính) và không thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh. Pháp luật về đất đai của chúng ta có sự thay đổi qua các thời kỳ, không chỉ về nội dung mà còn về cả thẩm quyền và thủ tục. Chính sự thay đổi đó đã tạo ra những “khoảng trống” trong việc áp dụng pháp luật. Vì vậy, trong một số trường hợp cụ thể, để tìm ra một quy định rõ ràng, xuyên suốt và không vướng mắc để áp dụng là một vấn đề không đơn giản. Khi giải quyết khiếu nại về vấn đề này cũng như khi thực hiện các thủ tục cấp GCNQSDĐ, để nhận định các quyết định của các cơ quan Nhà nước đúng hay sai về thẩm quyền, cần phải xuất phát từ bản chất của sự việc, nguồn gốc hợp pháp của tài sản, căn cứ xác lập quyền sử dụng đất của chủ sử dụng đất, quyền lợi chính đáng của công dân và các căn cứ cấp GCNQSDĐ có hợp lý, hợp tình hay không. Đối với trường hợp của ông Thành, vì luật quy định không rõ là “cấm” hay “cho phép”, nên có sự vướng mắc khi xác định thẩm quyền của UBND, và khi xảy ra tranh chấp thì chưa tìm được một chuẩn mực chung để giải quyết. Do vậy, chúng tôi kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nên nghiên cứu kỹ các đặc điểm về chủ thể, căn cứ xác lập quyền sử dụng đất và sự thay đổi các chính sách đất đai qua các thời kỳ; từ đó có cách giải quyết linh hoạt, phù hợp đối với từng nhóm chủ thể, vừa tạo được lòng tin cho người dân, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của chủ sử dụng đất là ông Quách Đình Thành nói riêng và các trường hợp khác tương tự nói chung, vừa thực thi được hành lang pháp lý chuẩn mực và an toàn cho cấp có thẩm quyền khi giải quyết các quan hệ đất đai.

2.2. Về thẩm quyền thu hồi GNCQSDĐ số AM768980

Để làm rõ hơn về các trường hợp thu hồi GCNQSDĐ, theo chúng tôi, cần làm sáng tỏ hai vấn đề. i) Các trường hợp thu hồi đất và thẩm quyền thu hồi đất; ii) Các trường hợp bị thu hồi đất và thẩm quyền thu hồi GCNQSDĐ.

a) Các trường hợp thu hồi đất và thẩm quyền thu hồi đất theo quy định tại Điều 38 Luật Đất đai 2003

* Các trường hợp thu hồi đất: theo quy định tại khoản 5 Điều 38 Luật Đất đai 2003, một trong các trường hợp thu hồi đất là: Đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền.

Nghiên cứu các trường hợp thu hồi đất theo Điều 38 Luật Đất đai năm 2003, có quan điểm cho rằng cơ sở để Nhà nước thu hồi đất của ông Quách Đình Thành là do “đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền”. Chúng tôi cho rằng, diện tích đất ông Thành được xác lập quyền của chủ sử dụng đất thông qua hợp đồng chuyển nhượng hợp pháp năm 1963, nên không thuộc trường hợp được giao đất. Vì vậy, áp dụng Điều 38 Luật Đất đai năm 2003, trường hợp của ông Thành không thuộc trường hợp bị thu hồi đất.

* Về thẩm quyền thu hồi đất

Thẩm quyền thu hồi đất được xác định theo quy định tại Điều 44 Luật Đất đai 2003 như sau:

“1) UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TW quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 điều này.

2) UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc thuộc tỉnh quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam”.

Tuy nhiên như đã phân tích trên đây, do không có căn cứ để thu hồi nên không thể xác định thẩm quyền thu hồi đất. Giả sử trong trường hợp có căn cứ để thu hồi, thì vẫn có sự giáp ranh về thẩm quyền thu hồi đất. Căn cứ khoản 2 Điều 44 Luật Đất đai 2003 (sửa đổi, bổ sung năm 2009), thẩm quyền thu hồi đất sẽ là UBND cấp quận, huyện. Tuy nhiên, ông Thành lại không thuộc diện sở hữu nhà ở theo khoản 2 nên có quan điểm khác là thẩm quyền sẽ rơi vào khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai năm 2003. Hiện nay, trường hợp của ông Thành đang là một trong những vấn đề bị bỏ ngỏ trong pháp luật đất đai, chưa có hướng dẫn nên cả người dân và cấp có thẩm quyền cấp và thu hồi đất đều lúng túng trong việc áp dụng các quy định của pháp luật.

b) Các trường hợp bị thu hồi đất và thẩm quyền thu hồi GCNQSDĐ

* Các trường hợp bị thu hồi GCNQSDĐ

Khoản 2, 3 Điều 25 Nghị định 88/2009/NĐ - CP ngày 19/10/2009 của Chính Phủ về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất có quy định như sau:

“2. Thu hồi GCNQSDĐ đã cấp trái pháp luật được thực hiện như sau:

a) Trường hợp GCNQSDĐ đã cấp mà có văn bản của cơ quan điều tra, cơ quan thanh tra kết luận là GCNQSDĐ cấp trái với quy định pháp luật thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ có trách nhiệm xem xét, nếu kết luận đó là đúng thì ra quyết định thu hồi GCNQSDĐ đã cấp;

b) Trường hợp cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ tự kiểm tra và phát hiện GCN đã cấp trái pháp luật thì có trách nhiệm thông báo bằng văn bản tới cơ quan thanh tra cùng cấp để thẩm tra. Thanh tra cấp huyện có trách nhiệm thẩm tra đối với GCN do UBND cấp huyện cấp, Thanh tra cấp tỉnh có trách nhiệm thẩm tra đối với GCN do UBND cấp tỉnh hoặc Sở Tài nguyên Môi trường cấp. Nếu qua thẩm tra có kết luật GCN cấp trái pháp luật thì cơ quan Nhà nước đã cấp GCN ra quyết định thu hồi GCN đã cấp;

c) Trường hợp tổ chức, công dân phát hiện GCN đã cấp trái pháp luật thì gửi kiến nghị, phát hiện đến cơ quan nhà nước đã cấp GCN. Cơ quan Nhà nước đã cấp GCN có trách nhiệm xem xét, giải quyết theo quy định tại điểm b khoản này.

3. Việc thu hồi GCN đã cấp đối với các trường hợp không thuộc quy định tại khoản 2 Điều 42 Nghị định số 181/2004/NĐ – CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai và khoản 2 điều này chỉ được thực hiện khi có bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân đã có hiệu lực thi hành” theo Khoản 2 Điều 25 Nghị định 88/2009 “Thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật thực hiện như sau

a) Trường hợp Giấy chứng nhận đã cấp mà có văn bản của cơ quan điều tra, cơ quan thanh tra kết luận là Giấy chứng nhận đã cấp trái với quy định của pháp luật thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận có trách nhiệm xem xét, nếu kết luận đó là đúng thì ra quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp".

Khoản 2 Điều 42 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 có quy định:

“Việc thu hồi GCNQSD đất đã cấp được thực hiện theo quy định sau:

a) Thu hồi GCNQSDĐ trong trường hợp cấp đổi GCNQSDĐ, sạt lở tự nhiên đối với cả thửa đất; có thay đổi ranh giới thửa đất mà phải cấp mới GCNQSDĐ;

b) Thu hồi GCNQSDĐ theo quy định tại Điều 38 Luật Đất đai;

c) Trường hợp không thu hồi được GCNQSDĐ thì thông báo cho Văn phòng Đăng ký QSDĐ và UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất;

d) Sở Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm thu hồi GCNQSDĐ thuộc thẩm quyền cấp GCNQSDĐ của UBND tỉnh, TP trực thuộc trung ương, Phòng Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm thu hồi GCNQSD đất thuộc thẩm quyền cấp giấy của UBND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh đối với trường hợp quy định tại điểm a và điểm b khoản này.

3. Trường hợp đã cấp GCNQSDĐ cho người đang sử dụng đất ổn định được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất thì việc thu hồi GCNQSDĐ chỉ được thực hiện khi có bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân đã được thi hành trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều này”.

Có thể nói, do khoảng trống của luật nên trong vụ việc nêu trên rất khó để xác định đất có thực sự bị “cấp GCNQSDĐ trái pháp luật” hay không, do chưa xác định được việc cấp có bị trái hay không nên việc UBND quận T, TP. H thu hồi GCNQSDĐ của ông Quách Đình Thành là thiếu tính thuyết phục. Chúng tôi cho rằng, việc UBND cấp GCNQSDĐ cho ông Thành (cấp lại) là hợp pháp và hợp lý. Pháp luật dân sự Việt Nam tôn trọng tối đa quyền tự do, tự nguyện cam kết, thỏa thuận miễn sao “không vi phạm điều cấm của pháp luật, không trái đạo đức xã hội”(Điều 4 BLDS 2005). Trường hợp của ông Thành không vi phạm điều cấm, không trái đạo đức xã hội nên cần phải tôn trọng và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của vợ chồng ông Thành.

* Thẩm quyền thu hồi GCNQSDĐ

Điểm d, khoản 2 Điều 42 Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy định “… Phòng Tài nguyên Môi trường có trách nhiệm thu hồi GCNQSDĐ thuộc thẩm quyền cấp giấy của UBND quận, huyện, thị xã thuộc tỉnh đối với trường hợp quy định tại điểm a và điểm b khoản này”.

Điểm d khoản 2 Điều 25 Nghị định 88/2009/NĐ-CP quy định “Cơ quan Nhà nước đã cấp GCN ra quyết định thu hồi GCN đã cấp”.

Theo khoản 2 Điều 25 Nghị định 88/2009/NĐ-CP, thì UBND cấp quận, huyện có thẩm quyền thu hồi GCNQSDĐ. Theo Nghị định 181/2004/NĐ-CP lại xác định Phòng Tài nguyên –Môi trường có thẩm quyền thu hồi GCNQSDĐ. Hiện nay, hai quy định về cùng một nội dung trong pháp luật về đất đai đã có sự xung đột, do vậy khi sửa đổi, bổ sung Nghị định 181/2004/NĐ- CP, các nhà làm luật nên sửa lại quy định này cho phù hợp với tinh thần của Nghị định 88/2009/NĐ/CP.

Theo khoản 3 Điều 25 Nghị định 88/ 2009 thì đối với các trường hợp thu hồi GCNQSDĐ không thuộc khoản 2 Điều 42 Nghị định 181/2004/NĐ-CP thì phải có quyết định hoặc bản án có hiệu lực pháp luật. Trường hợp của ông Thành không thuộc khoản 2 Điều 42 Nghị định 181/2004/NĐ-CP, chưa có bản án hay quyết định có hiệu lực nên không có cơ sở để thu hồi GCN.

Chúng tôi cho rằng với sự việc của ông Thành, việc cấp GCNQSDĐ là có cơ sở (trên cơ sở hợp đồng chuyển nhượng xác lập từ năm 1963, được cấp GCNQSDĐ năm 1997 và được cấp lại năm 2008). Việc thu hồi GCNQSDĐ của UBND quận T, TP.H là thiếu cơ sở, nên đề nghị UBND quận nên cấp lại GCNQSDĐ cho ông Thành, đảm bảo quyền lợi ích hợp pháp của người Việt Nam định cư ở nước ngoài, nếu ông Thành không thuộc đối tượng được sở hữu nhà ở tại Việt Nam, thì Nhà nước nên có chính sách cho phép chuyển nhượng để đảm bảo giá trị tài sản sở hữu, sử dụng hợp pháp, đảm bảo quyền lợi ích hợp pháp của công dân. Trong trường hợp ông Thành đã ký hợp đồng chuyển nhượng QSDĐ cho người khác trước khi có quyết định thu hồi GCNQSDĐ, thì cơ quan có thẩm quyền nên cấp GCNQSDĐ cho người thứ ba ngay tình, theo đúng quy định tại Điều 258 BLDS 2005 “chủ sở hữu được đòi lại động sản phải đăng ký quyền sở hữu và bất động sản, trừ trường hợp người thứ ba chiếm hữu ngay tình nhận được tài sản này thông bán đấu giá hoặc giao dịch với người mà theo bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là chủ sở hữu tài sản đó nhưng sau đó người này không phải là chủ sở hữu tài sản do bản án, quyết định bị hủy, sửa”. Như vậy, nếu diện tích đất của ông Thành đã được chuyển nhượng cho người khác trước thời điểm bị UBND cấp quận ra quyết định hủy GCNQSDĐ và đất không có tranh chấp, thì dù việc cấp hoặc hủy đó có đúng hay không, người nhận chuyển nhượng mảnh đất trên vẫn được pháp luật và Nhà nước bảo hộ quyền sử dụng đất ngay tình.

Từ vụ việc với quan điểm bình luận về những khoảng trống khi áp dụng pháp luật đất đai hiện hành, chúng tôi cho rằng trong những trường hợp vướng mắc từ thực tiễn cần xem xét áp dụng quy định của Luật tại thời điểm xác lập giao dịch, thời điểm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để đánh giá và nhìn nhận vụ việc. Xuất phát từ bản chất của vấn đề để giải quyết khiếu kiện, khi áp dụng các quy định của pháp luật Đất đai, pháp luật Dân sự cũng như các quy định của pháp luật Khiếu nại tố cáo nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, hạn chế tối đa sự chờ đợi vô vọng của họ khi cấp có thẩm quyền trả lời “Chờ hướng dẫn mới hoặc chờ đến khi có sự sửa đổi luật”!