Sửa đổi quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với vi phạm trong lĩnh vực đất đai trong Nghị định số 105/2009

Hiện nay, những quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) trong lĩnh vực đất đai được thể hiện cơ bản, chủ yếu qua Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 (Nghị định 105) của Chính phủ (thay thế Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004). Tuy nhiên, Nghị định 105 cũng đã bộc lộ một số hạn chế cần được quan tâm, nghiên cứu, sửa đổi.

Về thẩm quyền và hình thức xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai

Thẩm quyền xử phạt

Theo quy định tại Điều 25 Nghị định 105, chủ thể có thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai là Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) xã, huyện, tỉnh và Thanh tra chuyên ngành. Các chủ thể này đều có quyền áp dụng biện pháp xử phạt chính, phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả. Những quy định về chủ thể có thẩm quyền xử phạt hành chính trong Nghị định 105 đã thống nhất với nội dung của Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2008). Tuy nhiên, tại khoản 2, 3, 4 Điều 26 của Nghị định 105 đã trao cho Chánh thanh tra Sở, Chánh thanh tra Tổng cục Quản lý đất đai, Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường có quyền tước giấy phép, chứng chỉ hành nghề định giá đất.

 So sánh quy định này với Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002 (sửa đổi 2008) tại Điều 38 ta thấy, Pháp lệnh quy định Chánh thanh tra Bộ chuyên ngành, Chánh thanh tra chuyên ngành cấp sở có quyền tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề thuộc thẩm quyền. Vấn đề đặt ra là chứng chỉ hoặc giấy phép hành nghề định giá đất đai có thuộc thẩm quyền của Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường, Chánh thanh tra Tổng cục Quản lý đất đai hay không? Đối chiếu với các quy định của Luật Thanh tra, Luật Đất đai… thì Chánh thanh tra không có quyền cấp chứng chỉ hành nghề định giá đất. Câu hỏi đặt ra ở đây là có sự chưa rõ ràng và mâu thuẫn giữa các văn bản luật về vấn đề này hay không?

Hình thức xử phạt

Tại Khoản 2 Điều 5 Nghị định 105 quy định các hình phạt bổ sung, trong đó có hình phạt tịch thu tang vật phương tiện dùng để vi phạm, tước giấy phép, chứng chỉ hành nghề và cấm hành nghề tư vấn về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Đối chiếu với quy định về hình thức xử phạt VPHC tại Pháp lệnh Xử lý VPHC thì trong hình thức phạt bổ sung không có hình phạt cấm hành nghề. Như vậy, về tính chất pháp lý, Nghị định 105 được dùng để hướng dẫn chi tiết về xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai, cụ thể hóa những quy định của Pháp lệnh trong lĩnh vực chuyên ngành cụ thể nên Nghị định 105 phải bảo đảm nguyên tắc văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn không được mâu thuẫn, chồng chéo hoặc vượt giới hạn điều chỉnh của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn. Trong Pháp lệnh không quy định cấm hành nghề là hình phạt bổ sung thì Nghị định cũng cần phải xem xét giới hạn quy định của mình. Theo đó, nếu Nghị định được sửa đổi, bổ sung thì cần phải căn cứ vào những quy định của Pháp lệnh hoặc luật chung về xử phạt VPHC để quy định cụ thể biện pháp phạt bổ sung trong lĩnh vực đất đai.

Hơn nữa, trong Nghị định 105, khi quy định biện pháp khắc phục hậu quả, Nghị định quy định có biện pháp tịch thu lợi ích có được khi vi phạm. Trong khi, Pháp lệnh Xử lý VPHC không quy định biện pháp này là biện pháp khắc phục hậu quả và cũng không phải là biện pháp xử phạt hành chính. Thiết nghĩ, đây là một biện pháp phải được nghiên cứu nghiêm túc, cần xác định biện pháp này thuộc biện pháp nào, khắc phục hậu quả hay biện pháp xử phạt độc lập. Nếu theo quan điểm của Nghị định 105 thì đây là biện pháp khắc phục hậu quả, xét dưới góc độ lý luận thì biện pháp tịch thu lợi ích không phải biện pháp khắc phục hậu quả vì bản chất của biện pháp khắc phục hậu quả là biện pháp nhằm làm giảm bớt thiệt hại do VPHC về đất đai gây ra. Việc tịch thu lợi ích không mang tính chất giảm bớt thiệt hại mà nó là một biện pháp riêng, thể hiện sự cưỡng chế của Nhà nước đối với hành vi vi phạm khi đối tượng vi phạm thu được những lợi ích không hợp pháp thì sẽ bị tịch thu sung công quỹ. Như vậy, biện pháp này là một biện pháp độc lập. Nghị định 105 đã “mở rộng” phạm vi của các biện pháp khắc phục hậu quả, vi phạm nguyên tắc pháp chế.

Từ đòi hỏi bức thiết của thực tế, có rất nhiều hành vi vi phạm pháp luật hành chính cần áp dụng hình phạt tịch thu lợi ích do vi phạm có được. Chúng tôi kiến nghị trong Luật Xử lý VPHC cần bổ sung thêm biện pháp này với tư cách là một biện pháp xử lý riêng biệt. Nghị định 105 cũng cần sửa đổi lại theo hướng quy định biện pháp này là một biện pháp độc lập khi truy cứu trách nhiệm hành chính đối với VPHC trong lĩnh vực đất đai.

Về khái niệm vi phạm đất đai

Dưới góc độ lý luận, khi đề cập vi phạm pháp luật nói chung và vi phạm pháp luật đất đai nói riêng thì trong nội hàm của định nghĩa phải đáp ứng được các yếu tố tạo thành VPHC như chủ thể, năng lực trách nhiệm hành chính, trật tự các quan hệ pháp luật về đất đai mà chủ thể vi phạm tác động đến, mức độ phải chịu trách nhiệm pháp lý…

Quy định tại Khoản 2 Điều 1 của Nghị định 105 khẳng định: VPHC trong lĩnh vực đất đai là hành vi cố ý hoặc vô ý của người sử dụng đất, tổ chức, cá nhân có liên quan, tổ chức hoạt động dịch vụ về đất đai vi phạm các quy định của pháp luật về đất đai mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.

Theo chúng tôi, định nghĩa trên đã liệt kê các chủ thể VPHC về đất đai nhưng việc liệt kê chưa hoàn toàn đầy đủ các chủ thể có liên quan đến vi phạm pháp luật về đất đai. Khi đề cập “vi phạm đất đai là hành vi cố ý hoặc vô ý của người sử dụng đất…” thì người sử dụng đất được hiểu là con người cụ thể, không có tổ chức. Trong khi chủ thể được giao đất và sử dụng đất còn có các tổ chức (tổ chức tôn giáo, cơ quan nhà nước…). Do đó, việc liệt kê các chủ thể vi phạm đất đai chưa phản ánh đầy đủ chủ thể sử dụng đất.

Có ý kiến cho rằng, Nghị định đã nêu tổ chức và cá nhân liên quan, quy định này có thể hiểu tổ chức cũng là chủ thể vi phạm đất đai. Tuy nhiên, khi nói đến tổ chức, cá nhân có liên quan nghĩa là những tổ chức có liên quan, có mối quan hệ với chủ thể sử dụng đất chứ không phải là chủ thể sử dụng đất, bởi chủ thể sử dụng đất có quyền và nghĩa vụ khác với chủ thể có liên quan đến việc thực hiện quyền sử dụng đất. Do đó, theo chúng tôi định nghĩa trên chưa xác định đầy đủ chủ thể VPHC về đất đai.

Đồng thời, trong định nghĩa tại Nghị định đã nêu “vi phạm các quy định của pháp luật về đất đai…”. Chúng tôi cho rằng, nội dung này chưa đề cập đến khách thể của quan hệ đất đai. Theo giáo trình Luật Hành chính Việt Nam thì một vi phạm pháp luật hành chính được cấu thành bởi bốn yếu tố, trong đó có khách thể quản lý hành chính - đó là những quan hệ xã hội bị VPHC xâm hại. Trong khi đó những quy định về đất đai là những căn cứ để điều chỉnh quan hệ xã hội về đất đai chứ không phải là các quan hệ xã hội được pháp luật đất đai điều chỉnh. Do vậy, định nghĩa này chưa nêu được tính chất khách thể của quan hệ đất đai bị xâm hại. Hơn nữa, trong định nghĩa chưa đề cập đến năng lực trách nhiệm hành chính của chủ thể vi phạm pháp luật đất đai.

Từ phân tích trên, theo chúng tôi, VPHC về đất đai cần được định nghĩa như sau: VPHC trong lĩnh vực đất đai là hành vi cố ý hoặc vô ý của cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm hành chính về đất đai xâm hại đến những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sử dụng đất, thực hiện các hoạt động dịch vụ về đất đai mà chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự, theo quy định bị xử phạt VPHC.

Một số quy định của Nghị định khó có khả năng thực thi trên thực tế

Nghị định 105 đã khắc phục được nhiều hạn chế của Nghị định 182/2004/NĐ-CP. Nhằm khắc phục việc xác định mức độ xử phạt hành chính mang tính chất “cảm tính” của chủ thể xử phạt hành chính, Điều 7 Nghị định 105 đã xác định mức độ hậu quả của hành vi VPHC theo định lượng, có bốn mức độ hậu quả được xác định trên nguyên tắc quy đổi giá trị quyền sử dụng đất đối với đất vi phạm thành tiền theo giá đất tại thời điểm xử phạt do UBND tỉnh nơi có đất quy định.

Tuy nhiên, khi áp dụng Nghị định 105, các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử phạt gặp khá nhiều khó khăn khi xác định mức độ hậu quả vi phạm. Vì muốn xác định mức độ hậu quả vi phạm thì không phải chính chủ thể có thẩm quyền xử phạt “tự xác định” mà đòi hỏi phải lập Hội đồng hoặc mời cơ quan có thẩm quyền xác định mức độ hậu quả. Để lập được một Hội đồng phải mất một khoảng thời gian nhất định và phải có chi phí cho Hội đồng hoạt động. Vậy chi phí đó sẽ được giải quyết như thế nào?

Đặt trường hợp, bản thân người có thẩm quyền xử phạt hành chính không lập Hội đồng, không mời các cơ quan có thẩm quyền xác nhận mức độ thiệt hại mà “tự mình” căn cứ vào quy định khung giá đất của tỉnh để xác nhận mức độ thiệt hại thì có đúng chức năng, thẩm quyền và có khách quan hay không? Ví dụ: Nếu Chánh thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường khi thực hiện thẩm quyền thanh tra của mình, nghi ngờ hoặc phát hiện có hành vi vi phạm về đất đai thì Chánh thanh tra tự mình quyết định mức độ thiệt hại (có thể mức 1 hoặc mức 4), điều này rất chủ quan vì Chánh thanh tra không có kỹ năng nghiệp vụ xác định mức độ thiệt hại. Hơn nữa, đối chiếu với quy định của Điều 22 Luật Thanh tra năm 2010 thì Chánh Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường không có thẩm quyền xác định mức độ thiệt hại. Như vậy, việc quy định xử phạt hành chính theo mức độ vi phạm là quy định khoa học nhưng muốn quy định này được thực hiện trên thực tế thì cần phải có sự bổ sung, thay đổi hoàn thiện cơ chế bảo đảm thực hiện, nếu không Nghị định 105 sẽ không được thực hiện triệt để trên thực tế. Điều này đã chứng minh trong thời gian vừa qua, từ khi Nghị định 105 ban hành nhưng số lượng các vụ xử lý VPHC trên tổng số vụ VPHC chiếm số lượng khá khiêm tốn.

Đồng thời, tại Điều 9 Nghị định 105 quy định đối với hành vi lấn chiếm đất đai thì bị xử phạt hành chính với các mức khác nhau. Vấn đề đặt ra, để xác định như thế nào là hành vi lấn chiếm đất đai thì phải tiến hành đo đạc thực địa. Việc tiến hành đo đạc thực địa không thuộc thẩm quyền của chủ thể có thẩm quyền xử phạt hành chính (chẳng hạn Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường) nên nhiều trường hợp phải mời Chi cục quản lý đất đai của tỉnh hoặc cơ quan có thẩm quyền đo đạc đất đai cấp huyện thực hiện. Khi đo đạc phải mất chi phí. Trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền nghi ngờ có hành vi lấn chiếm đất đai và sau khi đo đạc xong khẳng định chủ thể sử dụng đất có hành lấn chiếm thì chi phí đo đạc sẽ do chủ thể vi phạm chi trả. Câu hỏi đặt ra là nếu trường hợp, đo đạc xong nhưng chủ thể sử dụng đất không có hành vi lấn chiếm thì chi phí đo đạc sẽ do cơ quan nào chi trả? Thông thường sẽ do chủ thể yêu cầu đo đạc chi trả. Ở đây, chúng tôi thấy rằng, quy định như vậy không bảo đảm khả năng thực hiện trên thực tế vì chủ thể có thẩm quyền xử phạt không có cơ chế chi tiền để mời đo đạc nhằm phát hiện hành vi VPHC về đất đai. Do vậy, hầu hết các vụ xử lý VPHC đối với hành vi lấn chiếm đất đai đều không phải do các cơ quan có thẩm quyền xử phạt tự phát hiện ra, chủ yếu kết hợp với việc thanh tra, kiểm tra, quản lý sử dụng đất hoặc thông qua khiếu nại, tố cáo hoặc tranh đất đai, nếu phát hiện có vi phạm thì tiến hành xử phạt luôn. Điều này dẫn đến nhiều chủ thể có hành vi lấn chiếm đất đai nhưng không bị cơ quan có thẩm quyền phát hiện ra hoặc phát hiện ra cũng đã hết thời hiệu xử phạt.

Trường hợp hành vi hủy hoại đất được quy định tại Điều 10 của Nghị định cũng tương tự như trường hợp trên. Trong khoản 1, 2 đề cập đến xử phạt đối với hành vi làm suy giảm chất lượng đất và gây ô nhiếm đất. Để tiến hành xử phạt theo quy định của điều này thì cơ quan có thẩm quyền xử phạt không thể căn cứ vào “định tính”, bằng các giác quan nhìn, bằng cảm nhận của mình để xác định tình trạng thực tế của đất mà phải lập Hội đồng thẩm định và Hội đồng phải có kết luận về mức độ hủy hoại để cơ quan có thẩm quyền quyết định phạt theo khoản 1 hay khoản 2. Có nhiều trường hợp lập Hội đồng và Hội đồng làm việc xong thì thời hạn xử phạt cũng hết. Điều này làm cho các chủ thể có thẩm quyền xử phạt thường không chủ động tiến hành kiểm tra và xử phạt.

Hơn nữa, có những quy định về xử phạt  đối với hành vi VPHC trong lĩnh vực đất đai chủ yếu mang tính hình thức, còn trên thực tế rất khó phát hiện ra hành vi vi phạm đó. Ví dụ: Tại Điều 12 quy định hành vi vi phạm chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế quyền sử dụng đất… mà không thực hiện đúng thủ tục hành chính theo quy định pháp luật về đất đai thì bị xử phạt hành chính từ 200.000đ - 10.000.000đ (tùy theo khu vực). Việc Nghị định 105 không xác định mức vi phạm theo “bốn mức định lượng” tại Điều 7 Nghị định 105 mà xác định theo khu vực (nông thôn hoặc đô thị, đất nông nghiệp hoặc phi nông nghiệp) là một quy định phù hợp với đặc điểm của hành vi vi phạm. Tuy nhiên, các cơ quan có thẩm quyền gặp rất nhiều khó khăn trong việc “phát hiện” ra hành vi vi phạm nêu trên. Theo quy định thì chủ thể nào phát hiện ra có hành vi trên thì phải báo cáo với cơ quan có thẩm quyền xử phạt. Nhưng điều quan trọng là “người nào phát hiện ra”, chủ yếu dựa vào các nguồn tin tố cáo hay khi có tranh chấp hoặc phát hiện ra khi tiến hành thanh tra. Nội dung quy định tại Điều 12 là rất cần thiết, đúng đắn, đáp ứng nhu cầu điều chỉnh của quan hệ pháp luật quản lý đất đai nhưng cơ chế “phát hiện và xử phạt” tỏ ra chưa thực sự có hiệu quả.

Tóm lại, những quy định của Nghị định 105 cơ bản đã khắc phục được những hạn chế của Nghị định 182 nhưng Nghị định 105 vẫn bộc lộ những hạn chế nhất định, nhất là những quy định liên quan đến yếu tố khả thi của việc xử phạt hành chính trên thực tế. Điều này, làm cho việc thực hiện Nghị định 105 gặp nhiều khó khăn do khó áp dụng mức xử phạt cũng như khó xác định hành vi vi phạm. Thiết nghĩ, Nghị định 105 cần phải được nghiên cứu để có hướng sửa đổi cho phù hợp với việc áp dụng pháp dụng pháp luật xử phạt VPHC về đất đai nhằm bảo đảm nguyên tắc pháp chế “ mọi hành vi vi phạm pháp luật hành chính trong lĩnh vực đất đai đều phải được phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh”, có như vậy mới thiết lập được kỷ cương trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai nói chung và xử lý VPHC về đất đai nói riêng.